Considerente de neconstituționalitate: Obligația de plată a taxelor care supraviețuiește dreptului de desfășurare a activității y3k3h

Teodora Luca 4x3y69

de Teodora Luca, Avocat Definitiv la C.A. Luca Mihai-Cătălin

În contextul măsurilor adoptate de autoritate în cursul anului trecut, în parte, cenzurate fie chiar și temporar de instanțele de judecată, dar și în lumina provocărilor pe care 2025 pare a le aduce în activitatea de jocuri de noroc, nevoia de reformare substanțială a legislației ne pare a fi unica soluție pentru redobândirea predictibilității și stabilității în domeniul jocurilor de noroc.

În decurs de aproximativ 6 luni, respectiv din octombrie 2023 până în iulie 2024, legislația primară a fost modificată de 3 (trei) ori, fiecare modificare și completare generând mai degrabă instabilitate, lipsă de predictibilitate, confuzie și incorerență legislativă: OUG 82/2023 privind modificarea OUG 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, intrată în vigoare în octobrie 2023, a fost modificată în aprilie 2024, potrivit Legii 107/2024, și, încă o dată, la numai două luni, în iunie 2024 prin OUG 80/2024.

Nu există încă o interpretare unitară cu privire la maniera în care trebuie plătită contribuția la fondul împotriva adicției, textul normativ fiind incomplet, normele privind autoexcluderea sunt insuficiente și ineficiente, obligațiile entităților care dețin Licența Clasa a II-a sunt numai parțial reglementate, iar exemplele de situații care, în lipsa reglementării, sunt soluționate mizând pe buna credință ar putea continua pe multe rânduri.

Împreună cu presiunea pe care inconsistența reglementării și nevoia de modificare succesivă și intempestivă a acesteia au cauzat-o în activitatea operatorilor, actul normativ a generat mai multe controverse în ceea ce privește condițiile de desfășurare a activității decât soluții.

Pentru unele societăți, identificarea unei băuturi alcoolice în incinta uneia dintre agențiile de pariere a reprezentat motiv suficient pentru pierderea dreptului de desfășurare a activității; pentru alți operatori, autoritatea a considerat (aparent nelegal, așa cum a stabilit instanța de judecată) că mutarea mijloacelor de joc nu se putea face decât în temeiul avizului, deși acestea nu erau interconectate la jackpot, decizia de revocare a licenței fiind suspendată de instanța de judecată; cea mai recentă măsură cu impact asupra unui număr însemnat de operatori îl reprezintă revocarea licențelor deținute de operatorii care nu au majorat fondul la garanție la valoarea stabilită de actul normativ nou.

În toate aceste cazuri, măsura revocării licențelor și autorizațiilor este aplicată concomitent cu obligarea operatorilor la o plată a taxelor aferente organizării și explozatării jocurilor de noroc până la expirarea perioadei de valabilitate pentru care acestea au fost acordate.

Deși este un evident nonsens juridic, măsura este reglementată de art. 12 alin. 5 și de art. 17 alin. 9 din OUG 77/2009, care trebuie puse în acord cu normele constituționale cu ocazia proximei inițiative de modificare a legii.

Art. 12 alin. 5 din OUG 77/2009:

În situatia în care un operator economic nu mai detine licenta de organizare a jocurilor de noroc valida, indiferent de motivul care a generat aceasta stare, autorizatiile de exploatare a jocurilor de noroc emise în favoarea acestuia îsi pierd valabilitatea cu aceeasi data, iar operatorul economic respectiv este obligat la plata taxelor de autorizare aferente, conform prevederilor art. 14, cu exceptia situatiei prevazute la art. 17 alin. (9²).

 Art. 17 alin. 9 din OUG 77/2009:

La revocarea licentei de organizare a jocurilor de noroc, pe perioada suspendarii autorizatiei de exploatare a jocurilor de noroc sau în orice situatie în care organizatorul nu mai exploateaza mijloace de joc pentru care detine licenta si autorizatie/autorizatii valabile, operatorii economici organizatori de jocuri de noroc sunt obligati sa achite diferenta ramasa de plata din taxa anuala aferenta autorizatiei/autorizatiilor de exploatare a jocurilor de noroc.

La o analiză sumară a dispozițiilor art. 12 alin. 5, respectiv a dispozițiilor art. 17 alin. 9 din OUG 77/2009, pare că intenția legiuitorului a fost aceea de a stabili în sarcina organizatorilor de jocuri de noroc obligația de plată a taxelor aferente licenței de organizare a jocurilor de noroc (având valabilitate 10 ani) și a taxelor aferente autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc (având valabilitate 1 an), chiar dacă acestea au încetat înainte de expirarea termenului de valabilitate, ca urmare a măsurilor de revocare aplicate de autoritate sau în cazul în care activitatea nu poate fi desfășurată, având în vedere măsura suspendării dreptului, aplicată ca sancțiune istrativă, în cazul constatării unor contravenții.

Prin raportare la dispozițiile art. 44, art. 45 și art. 136 din Constituția României, proprietatea privată este garantată și inviolabilă, iar statul este garantul accesului liber al persoanei la o activitate economică, al liberei inițiative și al executării acestora, având totodată obligația de a asigura libertatea comerțului.

Orice ingerință sau atingere a dreptului de proprietate nu poate fi valabilă decât dacă este reglementată în mod expres prin lege, exproprierea fiind prevăzută numai pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire, elemente neaplicabile situației de față.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 448/2013, publicată în M. Of. nr. 5 din 7.01.2014, a statuat că taxele datorate bugetului de stat presupun existența unei contraprestații, precum și că „una dintre caracteristicile taxei fiscale este aceea că persoana care plătește contribuția bănească cu titlu de taxă fiscală beneficiază de prestația unui serviciu. Spre deosebire de impozit, în cazul taxelor beneficiul este direct, astfel, cel care plătește taxa se va bucura în mod imediat de plata efectuată, primind serviciul solicitat”.

De asemenea, prin Decizia Curții Constituționale nr. 176/2003, publicată în M. Of. nr. 400 din 9.06.2003, s-a reținut că „în conformitate cu principiile generale ale fiscalității, orice taxă instituită pentru persoane fizice sau juridice trebuie să fie urmată de un serviciu sau o lucrare efectuată în mod direct și imediat de către organe sau instituții publice”.

În cazul suprimării dreptului de a exploata activitatea, intervenită în urma unei măsuri istrative adoptate de autoritate, societatea este împiedicată să desfășoare activitatea și, deci, de a obține venituri, prin urmare, în acord cu normele constituționale, operatorul economic poate fi obligat doar la plata taxei aferente autorizațiilor de exploatare jocuri de noroc calculate proporțional cu perioada în care acesta a desfășurat în mod efectiv activitate de jocuri de noroc generatoare de venituri, în temeiul licenței și autorizațiilor de exploatare  emise de ONJN.

Obligarea societăților la plata taxelor aferente unei perioade în care acestea nu au mai desfășurat activitate, urmare a modificării condițiilor de exploatare a activității aplicate intempestiv, care, la rândul lor, au determinat aplicarea măsurii suprimării dreptului de organizare și exploatare a activității echivalează cu exproprierea nelegală, afectând interesele și libertatea economică ale acesteia.

Tribunalul Dâmbovița prin Hotărârea civilă nr. 935/2016, în cuprinsul căreia s-au analizat prevederile art. 12 alin. (5) din OUG nr. 77/2009 a reținut următoarele:

„Taxele de autorizare sunt creanțe fiscale, acestora aplicându-li-se regimul prevăzut în codul fiscal și cel de procedură fiscală.

Nu poate fi acceptată interpretarea dată de pârât dispozițiilor art. 12 alin. (5) din OUG nr. 77/2006 , în sensul că și în condițiile în care nu se mai desfășoară activitatea de jocuri de noroc, intervine obligația de plată a taxelor de autorizare până la expirarea autorizațiilor de exploatare, căci acest lucru contravine tuturor principiilor de drept, în sensul că nu poți fi obligat la plata unui lucru de care nu ai beneficiat, interpretarea corectă neputând fi decât în sensul că în cazul în care atunci când un operator economic nu mai deține licență de organizare a jocurilor de noroc validă, el poate fi obligat la plata taxei de autorizare numai în funcție de perioada în care a obținut venituri din această activitate.”

(…)

De altfel din interpretarea dispozițiilor art. 14 din OUG 77/2006, în special a alin (2) se poate deduce faptul ca taxa de autorizare se plătește pentru fiecare trimestru, este adevărat anticipat însă plata anticipată nu poate justifica interpretarea pârâtului căci ar echivala cu o adevărata expropriere.

(…)

Taxele aplicate organizatorilor de jocuri de noroc au la bază (ca de altfel marea majoritate a taxelor) ideea de impozitare a unei activități generatoare de venit, ori în cazul în care veniturile nu au fost obținute, nu se poate impune plata unei taxe”.

Astfel cum în mod corect a calificat și instanța de judecată, taxa aferentă autorizației de exploatare jocuri de noroc are semnificația unei taxe fiscale, iar prin noțiunea de taxă fiscală se înțelege acea sumă de bani datorată și achitată de către persoanele fizice și/sau persoanele juridice pentru anumite acte sau servicii îndeplinite sau prestate de către anumite organe de stat, instituții publice sau alte persoane asimilate acestora.

Mai mult, taxele fiscale sunt justificate doar în măsura în care statul, prin autoritățile publice, oferă plătitorului o prestație la schimb, în cazul de față contraprestația constând în acordarea organizatorului de jocuri de noroc a dreptului de a organiza și exploata jocuri de noroc pe teritoriul Românei, în sens contrar respectiva taxă contravenind principiului constituțional al justei așezări a sarcinilor fiscale, devenind o expropriere indirectă a disponibilităților bănești ale operatorului economic interzisă de lege.

Prin urmare, dispozițiile art. 12 alin. 5 și art. 17 alin. 9 din OUG 77/2009 nu sunt constituționale decât în măsura în care se se interpretează în sensul în care un operator economic care nu mai poate exercita dreptul de a organiza și exploata activitatea, urmare a revocării licenței și autorizațiilor, poate fi obligat la plata taxei de autorizare numai în funcție de perioada în care dreptul a fost fost exercitat, iar contribuabilul a obținut venituri din această activitate.

Curtea Constituţională a statuat în mod constant că principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii identice sau similare.

Deși dispozițiile art. 12 alin. 5 și cele ale art. 17 alin. 9 din OUG 77/2009 vizează reglementarea unei situații identice, (pierderea dreptului de a organiza și exploata activitatea, urmare a revocării licenței de organizare și a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc), norma creează situații discriminatorii în rândul aceleiași categorii de contribuabili – organizatorii de jocuri de noroc.

Astfel, în timp ce obligațiile de plată a taxelor de licență și autorizare, determinate ca valoare fixă, cu scadență lunară (în cazul organizatorilor de jocuri de noroc de tip slot machine) se vor aplica până la data când licența și autorizațiile ar fi expirat, (contribuabilul fiind astfel expropriat), în cazul activităților pentru care taxa de autorizare reprezintă cotă-parte din venitul realizat, încetarea dreptului de a organiza și exploata activitatea determină încetarea obligațiilor de plată, în lipsa obținerii de venituri taxa nefiind datorată.

O astfel de soluție legislativă este, așadar, susceptibilă de neconstituționalitate și prin raportare la dispozițiile art. 16 din Constituție.

Cum contextul bugetar nu pare a fi favorabil mediului de afaceri și, cu atât mai puțin, unor revizuiri ale actului normativ sub aspectul taxelor percepute, nici chiar dacă acestea contravin principiilor constituționale,  speranțele de remediere se îndreaptă către Curtea Constituțională.

Până la soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate, deciziile de revocare a licențelor vor continua să includă și obligația de plată a taxelor aferente acestora și autorizațiilor de exploatare, generând prejudicii financiare pentru operatori, și consecințe sociale pentru angajații acestora, furnizori și parteneri contractuali, probabilitatea intrării societăților în incapacitate de plată fiind semnificativă.